Приета от Министерски съвет с Протокол № 41т.7/13.10.2005 г.
1. Предисловие
В съответствие с възложените му правомощия, в контекста на работата за постигане на национално равнище на висока степен на защита финансовите интереси на Европейските общности и в изпълнение на препоръките на Европейската комисия, Съветът за координация в борбата с правонарушенията, засягащи финансовите интереси на Европейските общности (създаден с ПМС № 18 от 4 февруари 2003 г., Обн., ДВ, бр. 13 от 11.02.2003 г.) в края на 2004 г. взе решение за изготвяне и внасяне на предложение до Министерски съвет на Република България за приемане на национална Стратегия за борба с измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности.
Настоящата Стратегия набелязва целите, които стоят пред националните органи, ангажирани с противодействието и борбата с измамите и нередностите[1], засягащи финансовите интереси на Европейските общности, предстоящите задачи в изпълнение на тези цели, както и начините и средствата за тяхното осъществяване.
Проектът на Стратегия е изготвен от екип експерти от ведомствата, представени в Съвета за координация в борбата с правонарушенията, засягащи финансовите интереси на Европейските общности в рамките на излъчената от него междуведомствена работна група.
Стратегията изразява ангажираността на българското правителството в борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности.
За ангажираните български институции тя е израз на готовността да се действа с най-ефикасни средства, прилагайки стриктно законите на страната и установените правила за получаването и разходването на средства и имущество от фондове и по програми на Европейския съюз.
Стратегията отразява убеждението на всички компетентни национални органи относно необходимостта от обединяване и координиране на усилията на национално равнище, включващи държавните органи и обществеността за ефективна защита финансовите интереси на Европейските общности.
2. Основни принципи и подход
При изпълнението на Стратегията за борба с измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности, държавните органи се ръководят от принципите за зачитане правата и свободите на личността и спазване на действащото законодателство при условията на безпристрастност, единство на действията и професионализъм.
Главните насоки на избрания стратегически подход са съответно:
- законодателна политика за предотвратяване и разкриване измамите;
- тясно оперативно сътрудничество;
- междуинституционален подход.
Стратегията не обхваща в подробности всички аспекти на превенцията и борбата срещу измамите и нередностите, но тя определя един рамков подход в отделните области, който ще бъде доразвит от съответните органи в сферата на тяхната компетентност и в хода на работата в изпълнение на набелязаните цели и задачи.
3. Понятие и механизми на защита финансовите интереси на Европейските общности
Защитата на финансовите интереси на Европейските общности е споделена отговорност между Общността и страните-членки. Съгласно член 280 от Договора за Европейската общност, държавите-членки приемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Общността, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им финансови интереси. Член 280 (5) изисква Комисията в сътрудничество със страните-членки да представя ежегоден доклад на Европейския парламент и на Съвета за мерките, предприети за прилагане на този член.
Правото на ЕО за реализация на посочените изисквания за защита финансовите интереси на Европейските общности могат да се разделят на такива в наказателноправната и в административноправната област.
В областта на наказателното право въпросите все още се разглеждат в рамките на т.нар. трети стълб, поради което и тази форма има характера на класическото междуправителствено сътрудничество, изискващо постигането на консенсус на всички страни - членки за приемането на съответните актове. Същевременно актовете, предвиждащи административноправни мерки принадлежат към първия стълб, в рамките на който са приети редица регламенти, уреждащи извършването на разследвания и проверки в различните области.
Определения на измама и нередност съгласно законодателството на Европейските общности:
Нередност по смисъла на чл. 1 ал. 2 от Регламент на Съвета № 2988/95 (ЕО, Евроатом) от 18 декември 1995 г. за защита финансовите интереси на Европейските общности, е всяко нарушение на правото на Общността в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях или посредством намаляването или загубата на приходи, в резултат на собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход.
Измама по смисъла на чл. 1 от Конвенция от 1995 г., изготвена въз основа на чл. К.3 от Договора за Европейски съюз, за защита финансовите интереси на Европейските общности:
“Измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности съставляват:
- Относно разходи, всяко умишлени действие или бездействие, свързано с:
- използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което води до злоупотреба или неправомерно теглене на средства от общия бюджет на Европейските общности или от бюджети, управлявани от или от името на Европейските общности,
- укриване на информация в нарушение на конкретно задължение, със същия резултат,
- използването на такива средства за различни цели от тези, за които те първоначално са били отпуснати.
- По отношение на приходи, всяко умишлено действие или бездействие, свързано с:
- използването или предоставянето на фалшиви, грешни, или непълни изявления или документи, което води до неправомерно намаляване на средствата от общия бюджет на Европейските общности или бюджетите, управлявани от ли от името на Европейските общности,
- укриване на информация в нарушение на конкретно задължение, със същия ефект,
- злоупотреба на правомерно получена облага със същия ефект.”
Европейска служба за борба с измамите
За защита финансовите интереси на Европейските общности и борба с измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност, включително в органите на Общността, която застрашава тези интереси, през 1988 г. европейските институции и страните-членки създават Звено за координация в борбата с измамите (UCLAF[2]), което по-късно е заменено от Европейската служба за борба с измамите (OLAF[3]).
Отговорността за тази дейност принципно е възложена на Европейската комисия, където се създават специализираните органи за защита на финансовите интереси на ЕО, преди всичко във връзка с нейната отговорност за подготовката и реализацията на бюджета (чл. 274 и 280 от Договора за Европейската общност).
След определен период на действие на UCLAF (1988 - 1999), което няма оперативни правомощия, Комисията създава OLAF. За разлика от своя предшественик и в съответствие с разпоредбите на регламентите, с които е създадена[4], OLAF има право да извършва независими вътрешни и външни разследвания. Службата, която започва работа на 1 юни 1999 г., работи съвместно и организира тясно и редовно сътрудничество със съответните органи в държавите - членки, като по този начин осъществява необходимата в борбата с измамите и нередностите координация и единодействие.
За постигане на необходимото ниво на защита финансовите интереси на Европейските общности в отделните страни-членки се създават централни контактни точки, чрез които се осъществява регистрацията на всички случаи на нередности при разходването на средства от бюджета на ЕС и същевременно се осигурява координацията при тяхното разследване. Така във всяка от тези страни възниква структура, означена като AFCOS[5].
Мандатът, организационната структура и оперативните механизми на AFCOS се различават в зависимост от специфичните условия в отделните държави.
Създаването на национални координационни структури за борба с измамите е мярка на институционално изграждане, насочена към по-активно и навременно приобщаване и на страните-кандидатки в превенцията и борбата с измамите. С изграждането на свои национални структури те се ангажират с осъществяването на активно сътрудничество с Комисията (OLAF) и страните-членки, съгласно разпоредбите на чл. 280 от ДЕС.
Достатъчно време преди присъединяването трябва да започне подготовката за изпълнение на редица организационни мерки, като изграждането на комуникационни връзки и бази данни, което спомага за установяването чрез AFCOS на съответната страна на система за докладване на нередности при изпълнението на проектите и използването на средствата по програмите PHARE, SAPARD и ISPA на Европейския съюз. С фактическото членство се открива възможността за получаване на средства от структурните фондове, Кохезионния фонд и т.нар. “Преходен инструмент” (Transition facility) и инструмент за финансиране с оглед подготовката за членство в Шенген (Schengen facility), при което изградената система за докладване на нередности се разпростира и върху новите механизми със съответните им специфики.
4. Анализ на състоянието в България и дейността на органите, участващи в националния координационен механизъм за борба с измамите
В България координационната структура за борба с измамите съществува от началото на 2003 г., когато с Постановление на Министерски съвет № 18 от 4 февруари 2003 г. беше създаден Съвет за координация на борбата с правонарушенията, засягащи финансовите интереси на Европейските общности (AFCOS-България).
Неговото създаване се предхождаше от изследване на опита на страните-членки на ЕС в тази област. При отчитане на националните специфики на законодателството и на системата от държавни органи, имащи отношение към проблема, у нас беше избран модел на национална структура, която да не дублира, а да координира и да обединява усилията на компетентните институции, включително органите на независимата съдебна власт.
Създаденият с ПМС № 18/2003 Съвет е натоварен да осъществява взаимодействието и да осигурява координацията между компетентните органи за разкриване и предотвратяване на правонарушенията със средства и имущество от фондове и по програми на ЕС; да осъществява взаимодействие с Европейската служба за борба с измамите и с компетентните органи в страните-членки на ЕС, и в други държави; да взаимодейства с органите на съдебната власт; да предлага мерки за предотвратяване и борба с измамите и злоупотребите и др.
Председател на Съвета е министърът на вътрешните работи, а негови членове са представители на компетентните служби на МВР, на Министерство на финансите и на Министерство на земеделието и горите.
Приети са Правила за работата на Съвета. Подписани са и се прилагат две инструкции за сътрудничество между Съвета и прокуратурата и Съвета и следствието, съответно през м. април и май 2003 г. Съгласно разпоредбите на тези инструкции, представителите на прокуратурата и следствието участват в работата на Съвета с правата на членове на Съвета.
Във всяка от службите и агенциите, представени в Съвета, са създадени експертни екипи за работа в областта на борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности.
През 2004 г. AFCOS създаде междуведомствена работна група от експерти от участващите институции и представители на академичните среди със задачата да извърши анализ на съответствието на националното законодателство с Конвенцията за защита финансовите интереси на Европейските общности от 1995 г. и Протоколите към нея и при необходимост да предложи законодателни изменения за постигане на пълна хармонизация с разпоредбите на Конвенцията. Групата изготви проект на Закон за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, който беше приет от Народно събрание на 9 март 2005 г. (Обн., ДВ, бр.24/2005г.).
С приетия ЗИД на НК онези елементи на понятието за измама по чл. 1, ал. 1 от Конвенцията, които до момента не бяха обхванати от действащата наказателно-правна уредба, бяха въведени в Особената част на Наказателния кодекс.
Криминализирано беше предоставянето на неверни сведения, както и скриването на сведения в нарушение на задължение за предоставяне на такива, с цел получаване на средства от фондове на Европейския съюз. За използване на средства от фондове на Европейския съюз не по предназначението им, а също и за допустителство към това престъпление, беше предвидено наказание лишаване от свобода.
Освен това, във връзка със защитата на единната европейска валута от фалшифициране, законът предвижда включване на някои нови форми на изпълнителното деяние по чл. 244 и 246, както и създаването на нов чл. 244а, с което се постига съответствие с каталога от изпълнителни деяния по чл. 3 и чл. 4 от Рамковото решение на Съвета на Европейския съюз от 29 май 2000 г. относно засилване защитата чрез наказателни и други санкции срещу фалшифицирането на парични знаци във връзка с въвеждането на еврото.
Със Закона за изменение и допълнение на НК от 9 март 2005 г. българската страна изпълни поетия в рамките на преговорния процес ангажимент да хармонизира националното си законодателство с Конвенцията за защита финансовите интереси на Европейските общности от 1995 г. и европейските инструменти в областта на защитата на единната европейска валута.
Дейност на органите, участващи в националния координационен механизъм за борба с измамите
В своята дейност в областта на борбата с измамите и нередностите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности компетентните български институции осъществяват активно сътрудничество с OLAF.
AFCOS-България координира работата по конкретни случаи на измами, информацията за които постъпва чрез директни запитвания от OLAF до секретариата на AFCOS или до съответното компетентно ведомство[6].
По искане на OLAF се извършват разследвания на случаи на съмнение за измами, засягащи финансовите интереси на Европейските общности. НСБОП, НСП, НСГП, Агенция "Митници" и АФР извършват самостоятелни или съвместни проверки по сигнали на OLAF. В съответствие с разпоредбите на Протокол № 6, служители на OLAF предприемат мисии в България според предвидените в рамките на Протокола възможности.
На служителите на OLAF, когато това е необходимо, се оказва съдейства при провеждане на проверки на място в съответствие със законодателството на Общността. България осигурява предоставянето на цялата необходима информация по време на тези посещения или в рамките на разумен срок след това.
В ДНСП е създадена организация за приоритетна работа по измамите със средства на Европейския съюз.
Противодействието на изготвянето и разпространението на фалшиво евро е приоритет на НСБОП. За създаване на ефективен механизъм за правоохранително сътрудничество на национална равнище и в изпълнение на изискването по чл. 12 от Женевската конвенция от 1929 г. и чл.4 от Решение на Съвета на ЕС от 06.12.2001 г. /2001/887/JHA/, със заповед на министъра на вътрешните работи през м. февруари 2004 г. е създаден Национален оперативен и координационен център. Постоянен представител на МВР участва в работата на Европейската група експерти за противодействие на фалшифицирането на еврото на OLAF.
Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) извършва сертификация и вътрешен одит в съответствие със Закона за държавния вътрешен финансов контрол, Правилника за неговото прилагане и изискванията на Европейската комисия във връзка с управлението и предоставянето на средства по пред-присъединителните програми ФАР, ИСПА и САПАРД.
АДВФК извършва одит за сертификация на годишните сметки на програма САПАРД, като проверява процедурите за одобрение и плащане на помощта от ЕС по програмата. Извършват се и одити за сертификация по програми "Леонардо да Винчи" и "Сократ" и финални одити при приключване на финансовите меморандуми по програма ИСПА. По предприсъединителните програми ИСПА и ФАР АДВФК осъществява дейността по вътрешен одит чрез делегирани вътрешни одитори в съответните Изпълнителни агенции и в дирекция "Национален фонд" на Министерство на финансите.
Главна данъчна дирекция е с правомощия за предприемане на действия по установяване на данъчни нарушения, възникнали или извършени на територията на страната, а също и действия или събития извън територията на страната, когато това е предвидено с влязъл в сила за Р България международен договор. След присъединяването на България към Европейския съюз тези функции на данъчните власти ще рефлектират пряко върху данъчните постъпления на Общността.
В Министерство на земеделието и горите и Агенция САПАРД има изградени системи, които гарантират спазване на изискванията за коректно финансово управление на помощта от ЕС по Програма САПАРД, съгласно изискванията на Регламент № 2222/2000.
По предприсъединителни програми - ФАР, ИСПА и САПАРД на тримесечна основа се изпраща информация до националния ръководител за констатирани нередности, която се анализира и се предоставя на Съвета за координация и на Европейската служба за борба с измамите. Дирекция “Национален фонд” подпомага Националния ръководител в изпълнението на функциите му във връзка с борбата и докладването на нередности и измами, свързани с присъединителната помощ.
Дирекция “Управление на средства на Европейския съюз” на Министерство на финансите подпомага министъра на финансите в изпълнение на функцията му на Национален координатор на помощта и Национален координатор по програмата ИСПА.
Дирекция “Централно звено за финансиране и договаряне” на Министерство на финансите отговаря за договарянето и управлението на програми и проекти, финансирани от Програма ФАР, преимуществено в областта на институционалното изграждане, свързани с предоставяне на услуги, строителство и доставки, както и програми, свързани с подготовката за присъединяване на страната ни към Европейския съюз. Дирекцията следи за спазването на всички процедури, приложими към програмата ФАР, както и на тези по Закона за обществените поръчки.
5. Цели
5.1. Осъществяване на ефективно противодействие, предотвратяване и борба с измамите, злоупотребите, неефективното управление или използване на средства и имущество, принадлежащи на ЕС, или предоставени на българската държава от фондове и по програми на ЕС;
5.2. Разкриване и преустановяване на измамите, злоупотребите, неефективното управление или използване на средства и имущество, принадлежащи на ЕС, или предоставени на българската държава от фондове и по програми на ЕС, в т.ч. и на установени такива практики и прояви.
5.3. Въз основа на Националната стратегия за противодействие на корупцията, изграждане на общ подход за предотвратяване и борба с корупцията в държавните институции и повишаване доверието към тях.
5.4. Постигане като краен резултат на национално равнище висока степен на защита на финансовите интереси на ЕС.
6. Задачи
6.1. Анализ с оглед необходимостта от усъвършенстване на нормативната база с цел пресичане на всякакви възможности за измама, корупция и всякакви действия във вреда на финансовите интереси на ЕО и засилване противодействието срещу всякакви опити или прояви на нередности или измами със средства на ЕС, засягащи финансовите интереси на Общността;
6.2. Обединяване усилията на всички държавни институции имащи компетенции по отношение на борбата с измамите чрез подобряване координацията, комуникацията и сътрудничеството между тях.
6.3. Подобряване на административния капацитет на компетентните органи за борба с измамите.
6.4. Установяване на ефективно взаимодействие и сътрудничество между държавните органи, частния бизнес, неправителствените организации и гражданското общество в борбата с измамите, корупцията и всякакви други незаконни действия, засягащи финансовите интереси на Общността;
6.5. Постигане на широка обществена осведоменост;
6.6. Разширяване и задълбочаване на сътрудничеството в областта на борбата с измамите с OLAF, страните-членки и трети страни;
6.7. Изграждане на ефективна система за анализ и оценка на рисковете, застрашаващи финансовите интереси на ЕО.
7. Начини и средства за реализация целите на стратегията
7.1. Усъвършенстване на нормативната база с цел по-ефективно прилагане на чл. 280 от Договора на ЕС въз основа на анализ на националното законодателство с оглед идентифициране на евентуална необходимост от изменение или допълване в действащата нормативна база или създаване на нова правна регламентация на законово равнище или подзаконови, включително вътрешноведомствени, нормативни актове.
Създаване във всички административни структури, отговорни за административното, техническото и финансово управление на проекти/програми на ЕС (в т.ч. и програми на Общността като Леонардо, Сократ и др.) на минимални процедури за борба с нередностите, в съответствие с разпоредбите на националното и европейското законодателство.
Минималните процедури за борба с нередностите могат да обхващат следните етапи, съответно обособени в отделни части на процедурите: Информиране, Предотвратяване, Откриване, Регистриране, Докладване, Възстановяване на суми по регистрирани нередности и Последващи действия в два аспекта - действия по конкретната нередност и корективни действия с цел подобряване на процедурата.
В основата на тези процедури следва да залегнат следните принципи на организацията на дейността на съответните структури: задължително докладване на констатираните нередности за всеки отделен случай; функционално обособена позиция на служителите в съответните структурни звена, отговорни за предотвратяването и борбата с нередностите и измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности; координираща роля на тези служители по отношение на целия процес на установяване и докладване съответната информация на ръководителя на програмата/националния ръководител/AFCOS; на база финансовия и организационен капацитет на организацията-кандидат, създаване на единни процедури по предварителна оценка на риска от неуспешна реализация на проекта; събиране във всички изпълнителни агенции и структури, управляващи средства на ЕС, на информация и създаване на информационни масиви за организации и лица, неуспели да реализират успешно проекти, финансирани от фондове и по програми на ЕС .
7.2. Административно и структурно укрепване на националните органи по превенция, разкриване и разследване на измамите и нередностите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности.
7.2.1. Подобряване кадровото обезпечаване, ефективността и комуникативните възможности на създадените специализирани звена на компетентните органи за борба с измамите.
7.2.2. Провеждане на информационно-обучителни кампании за запознаване на всички служители от административните структури, отговорни за административното, техническото и финансово управление на проекти/програми на ЕС и правоохранителните органи с правната уредбата и начините за докладване на измамите/нередностите.
7.2.3. Оценка в перспектива на нуждите от обучение. Идентифициране и разработване на модули за обучение
7.2.4. Подобряване координацията и сътрудничеството между членовете на AFCOS.
7.2.5. При необходимост ревизиране състава на AFCOS с оглед включването на всички национални институции в системата за докладване на нередности.
7.2.6. Изследване необходимостта от актуализиране на двустранните споразумения за сътрудничество между компетентните органи, с цел подобряване ефективността на защитата на финансовите интереси на ЕС на национално равнище.
7.3. Подобряване информационното обезпечаване на членовете на AFCOS. Предприемане на необходимите организационни и технически действия за присъединяване към автоматизираната информационна система (AFIS) на OLAF за борба с измамите.
7.4. Изграждане на административен капацитет на AFCOS за анализ и оценка на ефективността при управлението и използването на средства, предоставени от фондове и по програми на ЕС.
Дефиниране на понятието "ефективност при управлението и използването на средства, предоставени от фондове и по програми на ЕС". Създаване и прилагане на процедури и правила за оценка на ефективността на управлението и използването на средства, предоставени от фондове и по програми на ЕС.
Посочените процедури и правила за оценка на ефективността следва да бъдат създадени от институциите, управляващи и използващи средства предоставени от фондове и по програми на ЕС.
Отчитане ефективността от използването и управлението на съответните средства чрез съпоставка с аналогични показатели за страните членки на ЕС.
Проверка на адекватността и приложимостта на така създадените процедури и правила за оценка ефективността, както и резултата от тяхното прилагане, от независим финансово - контролен орган.
7.5. Изграждане капацитет на AFCOS за анализ и оценка на риска от злоупотреби с фондове и средства на ЕС.
За целите на управлението на риска изграждане в съответните звена в ангажираните институции на ясна политика относно начините на управление на значимите рискове, очертаване отговорностите на ръководителите и задълженията на съответните отговорни служители (напр. чрез допълнения в длъжностните характеристики), както и относно процеса на докладване резултатите от оценката и управлението на рисковете от измами и нередности.
Всяка институция докладва на секретариата на AFCOS резултатите от оценката и управлението на рисковете. При необходимост аналитичните звена от две или повече институции обединяват усилията си с цел постигане на по-бърз и добър краен резултат.
7.6. Укрепване и разширяване на сътрудничеството на оперативно ниво с OLAF и страните-членки в областта на борбата с измамите.
7.7. Повишаване информираността на обществото за политиката и действията на национално равнище, насочени към борба с измамите, засягащи финансовите интереси на ЕО. Подобряване на обратната връзка граждани - държавни институции чрез внедряване на безплатен телефон за сигнали на граждани и създаване на Интернет-страница посветена на тези въпроси.
Бележки:
[1] Относно дефинициите за нередност и измама виж т. 3 Понятие и механизми за защита финансовите интереси на Европейските общности
[2] Unité de la coordination de la lutte anti-fraude
[3] Organisation de la lutte anti-fraude - European Anti-Fraud Office
[4] Решение № 1999/352 (ЕОВС, Евроатом) от 28 април 1999 г. за създаване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF); Регламенти № 1073/1999 на Европейския парламент и Съвета от 25 май 1999 г. за разследванията, извършвани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF); и № 1074/1999 на Съвета от същата дата, за разследванията ръководени от органа OLAF
[5] Anti-Fraud Co-ordination Structure
[6] В случаите, за които се прилага Протокол № 6 за взаимна помощ в митническата дейност към Европейското споразумение за асоцииране и ако националното законодателство не предвижда друго, молбите на OLAF се изпращат директно в Агенция "Митници". В тези случаи копие от молбата се изпраща до AFCOS